精简政府审批事项、提高行政审批效率和增强社会公众对行政服务的满意度一直是现代政务服务改革孜孜以求的要求和目标。“互联网+政务服务”改革作为政府治理体系现代化的重要体现,不仅能提高行政效率、节约行政资源,而且能缓解社会公众办理审批事项“多头跑”的难题。通过对浙江“最多跑一次”改革模式和域外程序便民化措施进行分析,有助于应对我国“互联网+政务服务”改革过程中面临的问题。

“互联网+政务服务”模式由来已久。2016年3月,李克强总理在人民大会堂作政府工作报告时指出,要大力推进“互联网+政务服务”,实现部门间数据共享,让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛,禁察非法,使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。为此,各省市政府积极推进“互联网+政务服务”改革,使更多事项能在网上在线办理,从而提高政府工作效率,增强社会公众对政府服务的满意度。其中,浙江省“最多跑一次”模式走在了全国前列,浙江模式的成功一方面得益于解放思想、先走一步,另一方面,很大程度受益于浙江互联网产业高度发达的优势。依靠阿里巴巴等一批优秀的互联网企业做支撑,无论是微信平台还是网上办理,浙江省在平台建设、交互体验上都充分运用了世界一流的硬件、软件和大数据,实现了“互联网+政务服务”,为改革顺利推进打下了基础。故以浙江省“最多跑一次”为视角来研究“互联网+政务服务”改革更具有代表性和典型性,有助于发现和破解我国“互联网+政务服务”改革过程中面临的问题。

1“最多跑一次”的概述

1.1“最多跑一次”的概念及内涵

“最多跑一次”是一场具有重大意义的政务服务改革举措,这项改革的目标在于处理好政府和市场之间的关系,正确认识市场在配置资源方面的重要作用,从而对政府审批事项进行必要的精简,提高政府行政审批的工作效率,增强社会公众对政府服务的满意度。正确理解“最多跑一次”的内涵是贯彻落实“最多跑一次”政务服务改革的关键所在,一般认为,“最多跑一次”是指通过优化办理流程、整合政务资源、融合线上线下、借助新兴手段等方式,群众和企业到政府办理“一件事情”在申请材料齐全、符合法定受理条件时,从政府部门受理申请到做出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门。“最多跑一次”具有以下三点内涵,首先,“最多跑一次”是一种行政服务目标和服务理念,其核心就是方便群众和企业到政府部门办事。其次,“最多跑一次”是通过优化办理流程、整合政务资源、融合线上线下、借助新兴手段等方式,使群众和企业到政府办理一件事时,在申请材料齐全、符合法定受理条件的情况下,实现全过程一次上门或零上门。最后,“最多跑一次”也是对加快政府自身改革的一种倒逼,倒逼各部门简政放权、优化服务。

1.2“最多跑一次”的特征

“最多跑一次”政务服务改革是一场以人为本的重大改革,通过深层次全方位的行政服务变革,不仅彰显了“全心全意为人民服务”理念和根本宗旨,同时也体现了推行全面深化改革的价值取向。“最多跑一次”改革呈现出如下几点特征:

首先,“最多跑一次”具有集中性。“最多跑一次”通过缩减政府审批部门和审批流程,将办理审批业务的所需要的所有事项集中在一个窗口,解决群众“多头跑”的难题,给公民和企业到政府部门办事带来便利。其次,“最多跑一次”具有相对性。“最多跑一次”改革所要求的不是绝对的和全部的“一次”,而是一种相对的“一次”,其目标是让社会公众去政府部门办理事项的时候,在符合条件的情况下实现全过程一次上门或零上门。最后,“最多跑一次”具有便民性。“最多跑一次”行政服务改革是一场以人为本的重大改革,其服务宗旨就是“全心全意为人民服务”。

2“最多跑一次”运行中存在的问题

作为全面深化改革的一种全新模式,“最多跑一次”改革在建设高效、便民、廉洁、法治政府具有重要的意义,然而其在运行过程中也存在一些问题。

2.1信息公开不透明

政府信息公开是公民知情权的重要内容,然而很多时候,公民对政府颁布的相关政策和文件的知情度是不够的。一方面,公民不清楚对办理的事项应该准备哪些材料,容易出现准备的材料不够齐全,或者办理事项所需的证明材料太多,办理时出现遗漏的情形。另一方面,政府各部门间没有搭建信息共享平台,无法做到信息资源的有效利用。政府信息公开存在的困境和问题在一定程度上限制了“最多跑一次”改革的有效开展。具体而言,普及性方面表现在一部分群众不会使用电脑获得互联网信息,来服务窗口后才知道所办理事项需要的具体材料,重新返回准备材料才能办理事项,从而造成“最多跑一次”难以实现;简单性方面表现使用诸如“相关证明材料”等词语来限定材料范围,材料的具体要求不明确,容易让人产生迷糊,尤其是文化程度不是很高的老年人,在办理相关事项时往往看不懂部分材料所表达的内容;共享性方面表现在政府各部门之间受理的事项,可以共同使用的材料不能做到资源共享,从而导致程繁琐和效率低下等的问题。

2.2改革宣传不到位

“最多跑一次”不是仅仅依靠当事人或者政府一方就是可以实现的,而是需要当事人和政府双方共同努力的结果。换言之,“最多跑一次”不仅仅需要依靠政府对内部办事审批流程进行优化,而且还需要群众能够在办理审批事项时提供齐全的材料。然而在推进“最多跑一次”改革过程中,各级政府呈现出的问题是过度的宣传改革政策的本身,而不是对真正涉及群众的办事指南进行宣传,或者是做了宣传但是其宣传不够到位和深入,这使得社会群众对办理审批事项所要求的条件缺乏充分认知。政府如何通过群众常用渠道进行宣传公告,确保群众以最低的成本获得有效信息是改革仍需加强的地方。

2.3电子政务推行不到位

“最多跑一次”作为行政便民服务一种全新模式,要实现群众或企业办事审批事项“少跑腿”甚至是“零跑腿”,就应该重视电子政务在促进高效行政服务方面的积极作用。虽然电子政务的推广在很大程度上改变了传统办事模式,但是电子政务在推行过程中仍存在诸多阻碍。宁波调查队综合处处长张莹在《办事更加方便短板还有不少期待特色服务》中对电子政务的推行情况做了相关调查,调查结果显示电子政务的作用并没有得到充分的发挥,只有22.4%的受访者是利用网上搜索来收集相关信息。据部分受访者反映,群众虽然可以利用网络搜索来收集相关信息,但是部分政府网站不能及时地发布有关内容和对内容进行及时更新,群众对利用网络搜索来收集相关信息“心中没底”,这都是造成电子政务难以推行的重要原因,进而阻碍了“最多跑一次”行政服务改革的推进。

3国外程序便民化的成功经验及启示

3.1美国的“三位一体服务”

随着信息技术的高度发展,美国逐步成了信息技术行业的龙头,并将信息技术引入行政服务中,使其成为世界上最早发展电子政务的国家。美国通过推行“政府网站”形式的电子政务,有针对性地为社会公众提供相应的公共服务,这种变革改变了政府传统的工作方式,在很大程度上提高了行政服务的工作效率。为了推进电子政务的发展,美国还建设很多便民高效的电子政府门户网站,其中最有特色的是“三位一体服务”。“三位一体服务”根据服务的对象不同而将政府在线服务分为三类,三类政府在线服务分工明确并相互合作共同推进电子政务的发展。“三位一体服务”包括对公民的在线服务、对企业的在线服务和对政府机构的在线服务。其中,“对公民的在线服务”负责的服务范围主要包括彩票服务、护照申请服务以及天气预报服务等;“对企业的在线服务”负责的服务范围主要包括转包合同服务、法律服务、专利申请服务以及商标申请服务等;“对政府机构的在线服务”负责的服务范围主要包括联邦雇员远程培训服务和政府职位招聘服务等。美国电子政府门户网站的设计具有简单明确、便于查询和高效便民的优势,方便人民群众在寻求政府在线服务的时候能够顺利找到所需要的服务,政府三位一体的服务成了美国电子政务不可或缺的重要部分。

3.2澳大利亚的“以公众为中心、服务至上”

澳大利亚政府于2002年就提出了面向公众的一站式服务形式,形成以“以公众为中心、服务至上”的电子政务发展宗旨,其目标是通过整合部门之间和各级政府之间的网上服务来促进信息共享,从而提高行政服务效率。澳大利亚政府坚持“服务至上”的行政理念,把社会公众看作是政府的“顾客”,澳政府为了使公众获得集成服务,不仅向社会公众及时提供权威的信息,而且还建立一系列政府门户网站,并以用户为导向公众更方便地接受政府的相关服务。澳政府将门户网站按照专业性的差异分为综合性门户网站和专业性门户网站两大类。其中,政府门户网站是典型的综合性门户网站的代表。政府门户网站链接到200多万个网页并于链接了800多个政府机构网站,该网站所提供的相关信息和服务涉及了社会生活的各个方面,包括教育、医疗、经济、法律、文化、旅游等。公民可以利用网站进行下列服务:(1)网上表格下载,为了方便社会群众,政府将原本需要到政府部门才能领取的纸质表格,把表格的内容变成电子表格并将其放在政府门户网上,以便社会群众可以下载、打印、填写,回寄有关机构即可;(2)网上远程服务,为了解决公众多头跑的问题,澳政府设置了一个窗口服务,社会公众不需要具体了解政府部门的设置结构与职能分工,就可以直接通过一个“窗口”来满足其服务要求,比如退休人员领取退休金、缴纳税务、注册公司、更新或申办证件等,公民只要运用计算机网络就可以在家里或者办公室办理相关手续。网上远程服务不仅可以有效地降低公众实地到政府服务窗口访问的频率,而且有利于节省了政府的行政成本。

3.3新加坡的“一站式网上办公”

新加坡从1980年起就开始重视电子网络在公共服务方面的重大作用并积极建设电子政务,现在新加坡在最发达的电子政务国家中占有一席之地,其“一站式网上办公”模式得到众多国家的推崇和学习。新加坡将电子政务的建设作为21世纪的一个重要发展规划,随着信息技术不断渗透到新加坡社会生活的方方面面,新加坡政府建立健全网上管理服务体系,实现了各政府部门之间的联网办公。“一站式”网上办公。21世纪以来,新加坡政府开始整合电子政务资源,针对某些特的那个业务实行按流程打包处理,打破了传统的按部门射出处理的习惯,换而言之,社会公众在办理具体的网上业务时,不需要再按照不同手续而分别登陆各个政府站点办理业务,群众只需要按照政府规定的业务流程,就能够在一个政府门户网站上完成所有的审批手续,从而实现了“一站式网上办公”。目前,社会公众和企业可以通过政府门户网站找到这些打包服务进行相关业务的办理,政府为了方便查询,将中心站点所提供的政府服务进行划分几大块。相关的栏目设置同样让人一目了然,给社会公众和企业办理业务和接受行政服务带来了极大便利。

3.4国外程序便利化的启示

(1)行政服务渠道的多样性

随着行政服务理念的转变和网络媒介的普及,社会公众可以通过各种形式的渠道获取政府信息并接受相关行政服务。针对同一项行政服务,政府根据用户群体的特征以及服务本身的性质提供多种渠道给社会公众选择,公众按照自身喜好和需求选择合适的行政服务渠道。除此之外,根据有关调查显示,在众多与政府打交道的渠道中,传统的服务方式(如打电话)依然是人们最长使用的方式。因此,将传统服务方式与互联网模式相结合是各国今后发展的趋势,通过两者共同其作用以便促进行政服务的创新,并确保所有用户都能从政府的行政服务中受益。

(2)行政服务质量的提升

原先的行政服务只是满足社会公众的需求,并没有对公众需求进行深入的调查,理解社会公众需要什么?现在,各国政府开始重视行政服务的质量,对公众需求开展深入的调查,并在此基础上明确公众的社会需求。澳政府实施的“服务提供框架”就是对行政服务质量重视的最好的体现,通过对用户的需求进行研究并对服务使用情况和用户对服务满意度进行了解。这样不仅可以更好地满足用户需求,而且在一定程度上能够使“一体化”的行政服务方式得到顺利开展。

4破解“最多跑一次”实施难题的对策建议

4.1加强电子政务公共服务

推行电子政务实施公共服务已为世界各国政府所认可和支持,同样对我国“最多跑一次”行政服务改革具有重要的意义,公民通过登入政府门户就可以提前提交相关材料、甚至可以直接在政府门户中完成手续的办理和审批,实现了“少跑腿”、甚至“零跑退”的改革目标。推行电子政务的关键在于启动“最后一公里”计划,该行动计划的目标是为了将电子政务所提供的服务项目延伸到社区、村镇,切实满足偏远地区的行政服务需求。首先,政府可以利用传统的信息手段(如传真、电话等)积极发展呼叫服务中心,将社区、农村信息化的建设与电子政务的发展紧密地结合在一起。其次,充分利用数字电视在当今社会的普及率、将电子政务的建设与数字电视相互结合起来,从而提高电子政务的服务范围。再者,加大基础网络设施的建设,特别是公共性服务网络和公益性服务网络的接入建设,同时注意培养信息化人才队伍。最后,政府可以设立专项专用资金用以解决经济较为落后地区的公共服务问题,优先将高效率、低成本的电子政务服务项目作为发展的对象,以便满足不同年龄、不同职业、不同地区的群众的电子政务服务需求。通过推行电子政务,可以有针对性地为社会公众提供相应的公共服务,这种方式不仅改变了政府传统的工作方式,在很大程度上提高了行政服务的工作效率,是实现“最多跑一次”改革目标的重要途径。

4.2“一窗受理”集成服务

所谓的“一窗受理,集成服务”的模式主要由四个业务板块,即企业注册登记、不动产交易登记、整合政府投资项目审批以及非常驻部门事项。而且这个模式还涉及了国土、规划、环保等28个部门中200多个事项的职能。所谓“一窗受理”是指在中心统一一个综合窗口统一受理,百姓不用去多部门之间来回奔波去办理多部门的审批,一个统一的窗口就能解决,提高了行政的效率。在我国也有部分学者支持这一模式的出现,比如学者刘志勤,他在他自己笔下的《浙江探路“最多跑一次”》中认为:“一窗受理,集成服务”的模式对于推进“最多跑一次”的行政变革中是落到实现百姓办事的实处的。它使百姓们与行政部门之间的距离缩短了,而且政府与部门联合作战,使得行政中“最多跑一次”探路实现一件事,一个窗口办成的高效率的模式。而且张海军和刘泽军在其笔下的《以“最多跑一次”为方向推动行政审批改革取得新成效》也说到了按照“一窗受理”的要求,打破本身行政部门本身线条式分门别类处理事务的模式,在行政服务中心设立多部门联合综合窗口,对于该综合窗口的人员要求也需要增高,加快人员的整合,转变行政服务中心综合窗口的各个窗口的办事人员为行政服务中心统一管理,是要推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的政务服务新模式。这是一个新的进行政府职能转变,综合办事部门能力,节约政府资源,提高了行政高效率的新模式的新建议,笔者认为值得采纳。不光学者,在浙江的台州市委书记王昌荣也在调研之后要求进一步推进“最多跑一次”改革,而且要对于行政服务综合窗口制定统一办理标准,实行联合审批,从源头上解决审批环节和内容,这样才能使得行政效率得到显著的提高,政府服务水平等也能全方位的提高。

4.3简政放权

政府审批环节繁琐是制约“最多跑一次”改革中不可忽视的重要因素,审批步骤多和审批部门多都会造成群众办理审批事项时“多头跑”的现象。因此,要推行“最多跑一次”改革政府有必要实行简政放权,减少群众办理审批事项的审批环节。简政放权是政治体制改革的重要内容,所谓简政,就是要求政府对机构进行缩减。首先是正确对待政府和市场的关系,不能对市场进行过度干预,尊重市场发展的客观规律,从而对市场资源进行优化配置。其次简政放权就是要减少公民、企业办理审批事项的环节,既可以提高政府的工作效率,还可以减少群众、企业行政审批负担。所谓放权,就是要求打破政府部门对权力的垄断。首先是政府向社会放权,适当取消部分审批权,减少了审批步骤,增加社会群众参与社会管理的机会,切合了“最多跑一次”的改革目标,从而提高社会运作的效率。其次中央向地方放权,适当下方部分权力,可以方便公众就近获取公共服务。地方政府可以根据当地的实际情况,对符合要求审批项目及时审批,从而提高政府的行政效率。最后政府要向市场主体放权,给予市场主体更多的自由权并提供公平的竞争环境,从而提高市场运行效率。值得注意的是,实行简政放权并不是意味着完全将权力下放就可以,需要对下放行政主体的行政行为进行相应的规范,避免由于下放权力而产生权力寻租现象。

4.4共享政府部门信息资源

随着信息技术的不断向前发展,人们迎来了大数据变革时代。经过近几年的建设发展,大数据在我国已经成为一个普及的技术,通过合理运用大数据,人们可分析数据之间的关联,并以此为基础做出科学的决策,不仅可以方便个人生活,而且可以让企业和政府部门高效的进行管理活动。尤其是大数据对于政府部门的行政管理具有重要的作用,通过实现信息共享可以提升部门间的信息交流,打破信息壁垒,从而促进政府的行政服务效率。政府可以采取以下措施加强政府部门之间的信息共享:首先,政府需加强各部门共享的观念。换句话说,便是在不影响国家、集体、公众利益的情况下,政府部门之间本应该全民所有的信息资源需要实现共享,而不是单独的部门或者个人独占。其次,政府需加强数据运营管理。在各个部门对于信息资源的共享和流转运用时,要对于数据的来源进行严格的把关,对于数据的信息进行精确地分门别类。同时需要建立数据审核机制和使用权限的限定。当然因为数据的即时性和准确性才能更好地行政工作的运转,所以政府的数据得不断地及时更新。最后,政府需建立信息安全制度。因为社会的不断发展,“大数据”之称的网络数据对于社会已经无处不在,甚至依赖。所以信息的安全问题是政府部门甚至社会都关注的焦点,也只有在保障了政府的数据平台的各种安全,才能实现之前所说的共享以及数据运营。所以首先政府应该对其分部门进行传输过程中的加密技术进行采取并加强,对于信息的流转进行实时监控,对于流转的信息应该定期备份。其次从根源上加强信息安全制度,采取政府信息分级管理,对于政府金字塔顶端最机密的信息着重保护。最后,对于政府人员自身的数据安全保护意识也需要提高。

4.5地方政府绩效评估

因为“最多跑一次”的行政改革的方案设计是从公共服务客户端的角度出发,对行政审批和服务进行改造和提升,提高行政效率的权限分工和办理流程。所以在地方政府的绩效评估会更加直接体现为群众对于这项方案的推行的获得感。然而提高绩效的根本途径则是法治政府的建设过程。对于浙江来讲,在2013年省政府就已经出台了关于法治建设的实施标准的《浙江省法治政府建设实施标准》。这个标准的提出是远远领先于其他兄弟省份的。因为这份标准建立了专业机构评估、政府内部评估以及公众满意度评估全方位的法治政府建设评估体系。所以既然已经有了完备的法治政府建设评估的体系,那么接下来我们就应该以该评估体系为基础,紧紧围绕着浙江省政府出台的“最多跑一次”的行政改革方案,合理设计了今后每年度的法治政府建设评估的计划,通过其每年不断完善的法治政府建设评估方案也不断地提高每一年度的“最多跑一次”的绩效。

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